Beberapa Pointers dari buku: Gerald E. Caiden, 1970, Administrative Reform, London, Allen Lane The Penguin Press.
Reformasi administrasi secara teoretik dapat dipahami sebagai sebuah situasi rediscovered oleh pelakunya. Sepanjang eksplorasi keberadaan manusia, mereka memperlihatkan kelahirannya di dunia untuk menjadi reformer, pembaharu untuk dirinya dan organisasinya. Mereka merubah segalanya untuk menciptakan situasi yang penuh semangat. Situasi itu adalah ‘keefisienan’ dan ‘keefektivan’ dalam pelayanan publik. Bagi administrator, reformasi itu adalah merubah diri sendiri (pandangan dunia, mentalitas, dan sikap-tindak) untuk mengakomodasi unyielding circumstances yang terdapat dalam dirinya dalam mengelola dan mencapai tujuan kehidupan bersama.[1] Berdasarkan pandangan tersebut dapat dipahami bahwa reformasi administrasi lebih banyak ditentukan oleh kemampuan, kreativitas, inovasi, dan atau kecerdasan pelakunya.
Ada dua pendekatan untuk mencapai situasi administratif:[2]
Pertama, pendekatan (essence) administrasi, yaitu unchanging element yang ada pada semua situasi administratif. Dalam hal ini dinamika administrasi adalah elemen-elemen yang berubah yang memungkinkan esensi itu mengikuti keadaan yang berubah. Suatu perubahan akan mengambil bagian dalam langkah-langkah well-organized, meninggalkan esensi administratif unaltered.
Pendekatan ini berusaha menemukan kriteria dan unsur-unsur universal situasi administratif yang dirujuk pada struktur birokrasi rasional yang dikemukakan berbagai ahli. Misalnya unsur-unsur organisasi bersifat mekanikal, formal, terencana, dan rasional. Dengan demikian, perubahan dapat diantisipasikan, dikoordinasikan, dan dipadukan (assimilated) dalam suatu cara teroganisasi. Salah satu kelemahan pendekatan ini adalah bahwa ada kecenderungan untuk mengaburkan signifikansi tekanan-tekanan reformasi yang lazim (ubiquitous reform) dalam khazanah dinamika administratif sebagaimana pendekatan struktural pada umumnya.[3]
Kedua, pendekatan yang memandang administrasi sebagai entitas yang berubah secara terus-menerus di mana faktor-faktor statik yang tampil disebabkan oleh homeostasis dalam hubungan administratif.[4] Pendekatan ini berangkat dari asumsi bahwa perubahan adalah berkelanjutan sepanjang kehidupan administrasi. Bentuk dan polanya ditentukan oleh hubungan-hubungan dengan berbagai faktor lingkungan atau variable lain.
Aktor mempunyai pengaruh politis dalam melakukan pemilahan tekanan-tekanan yang berkembang, dan bagaimanapun juga ia menentukan berkejasama pada saat dibutuhkan. Hal itu berkaitan dengan inovasi, inspirasi, dorongan, dan percobaan dari agen-agen perubahan yang mempunyai visi, kemauan, dan kekuasaan. Mereka memahami common objectives, dapat memperkirakan dimensi perubahan dan mengakui nilai-nilai yang dipertaruhkan.
Pemikiran Caiden lebih cenderung holistik dan bersifat interpretative simbolik, di mana reformasi administrasi dipahami melalui power of politic in action yang subyektif. Hal ini relevan dengan perspektif simbolik interpretatif yang menggunakan metode partisipasi, observasi dan etnografi interviu dalam pengumpulan data empirik. Hasilnya berupa narasi tes seperti studi kasus dan etnografi organisasi.[5] Dengan demikian studi ini lebih menekankan pada aspek interpretatif simbolik sebagai suatu cara pandang teoretik.
Caiden menggambarkan reformasi administrasi sebagai the artificial inducement of administrative transformation againts resistance.[6] Dalam pengertian ini reformasi dirancang dan didisain untuk melakukan perubahan secara fundamental, disengaja, direkayasa, dan dengan fokus yang terarah.
“Reform” adalah perbaikan, yakni ‘membentuk’ sesuatu yang baru dan mendasar. Pada tataran ini reformasi lebih bersifat holistik dan mendasar (internal-eksternal).[7] Secara tradisional reformasi administrasi bertujuan untuk memperbaiki administrasi akibat male-administration pada masa yang lalu.[8]
Menurut Caiden reformasi administrasi bukan hanya perubahan organisasi. Reformasi administrasi adalah untuk melawan status-quo dengan cara menghilangkan kesalahan-kesalahan yang menjadi penyakit administrasi. Tujuan reformasi lebih subyektif dan evaluatif, yakni untuk mencapai standar kinerja tertentu dan progresif tidak hanya bergerak dalam satu arah. Reformasi dilakukan untuk merespon berbagai macam resistensi yang dihadapi pemerintah.[9]
Kekuatan teori Caiden terletak pada perubahan kemasyarakatan yang berimplikasi pada organisasi pemerintahan, termasuk akibat malfunction yang terjadi dalam situasi administrasi.[10] Menurut Caiden reformasi administrasi adalah kekuatan dari politik praktis (power of politic in action) yang berisikan hal-hal seperti rasionalisasi ideologis, berjuang mempertahankan wilayah, pelayanan, dan seterusnya.[11] Para aktor dan masyarakat merubah cara-cara berpikir, berskap-tindak, dan bahkan cara berperasaan dalam suatu fenomena administratif. Dengan kekuatan itu baik administrator maupun masyarakat mampu mengontrol teritori, pelayanan, orang-orang, strategi kampanye, kompromi dan konsesi mereka untuk kesejahteraan bersama.[12]
Kekuatan tersebut menjadi simbol situasi administratif yang efisien, efektif, dan responsif dalam suatu organisasi. Politik praktis adalah kekuasaan aktor yang memiliki potensi besar dalam mengelola institusi pemerintahan. Reformasi administrasi, dengan demikian, menyangkut berbagai aspek kehidupan bersama, sebagai instrumen politik praktis dalam merubah paradigma pelayanan birokrasi dari suatu format ke bentuk yang lain.[13] Reformasi administrasi versi Caiden lebih merupakan bagian dari pembangunan politik suatu bangsa.[14] Perubahan kemasyarakatan itu mencakup aspek-aspek pembangunan sosial-budaya, ekonomi, dan politik. Dengan demikian, situasi administrasi memungkinkan dimanfaatkan aktor sebagai sarana social enggineering untuk membangun atau merubah kondisi pelayanan atau kesejahteraan publik.
Dalam kekuatan itu juga terdapat kelemahan teori Caiden, yakni perubahan administrasi dapat membuka peluang terciptanya kondisi birokrasi yang memihak, menjadi salah satu tipe birokrasi yang ‘pilih kasih’, misalnya.[15] Dengan kata lain, kekuatan admnistratif boleh jadi dipegang oleh beberapa orang dari rezim yang sedang berkuasa karena mereka merasa memberikan saham pada reformasi tersebut. Sangat mungkin terjadi perpecahan (pembelahan kepentingan) di kalangan aktor kekuasaan administrasi pemerintah (aktor yang status quo dan reformer). Untuk mengantisipasi pemihakan birokrasi yang merugikan masyarakat diperlukan pengelolaan keseimbangan, suatu manajemen kepentingan politik yang berimplikasi pada akses sumberdaya ekonomi dan pelayanan masyarakat oleh pejabat administrasi baik aktor yang status-quo maupun yang reformis.
Reformasi administrasi itu menimbulkan berbagai konsekuensi, yakni akibat yang manifest dan latent. Artinya, ada konsekuensi yang intended dan yang unintended. Salah satu akibat yang tak diharapkan itu adalah perpecahan di kalangan administrator, ada pejabat administrasi yang resisten terhadap perubahan (status-quo) dan mereka yang mendukung perubahan itu (reformis). Pembelahan semacam ini barang tentu mengandung potensi konflik yang kental dan tersembunyi (latency). Ini untuk menunjukkan reformasi administrasi tidak selalu memberikan hasil yang memuaskan dalam jangka pendek.
Ada banyak kendala yang dihadapi dan upaya yang diperlukan untuk mengelola perbedaan atau bahkan pertentangan (konflik) di antara para administrator atau pejabat administrasi dalam birokrasi berjalan. Para reformer perlu menemukan artificial inducement untuk menghadapi kalangan pejabat administrasi yang resisten atau status-quo terhadap perubahan. Sebagai upaya untuk memberikan kepada mereka jaminan dan semangat bahwa reformasi yang dilakukan membawa kesejahteraan untuk semua pihak dalam jangka panjang. Startegi pemegang kekuasaan politik praktis menjadi penting untuk mendapatkan dukungan bersama meningkatkan kesejahteraan melalui administrasi pemerintahan.
[1] Ketika kepentingan orang-orang berada pada suatu pertaruhan (stake), apakah hal itu bersifat material atau emosional, maka orang-orang bersangkutan paling kurang adalah pembaharu bagi diri mereka. Adalah juga merasionalisasikan tindakan-tindakannya sebagaimana mereka berada dalam suatu kepentingan diri yang tercerahkan yang dituntut oleh prinsip moral. Pemahaman yang lebih baik terhadap proses reformasi dan keterbatasan administrator dapat memungkinkan peneliti mengurangi tindakan yang salah (ineptitude). Lihat Caiden, hal17-18.
[2] Situasi administrasi adalah bagian dari esensi administrasi yang menjelaskan suatu mekinisme atau system yang mengacu kepada pelayanan ke dalam dan keluar dari suatu organisasi yang menghasilkan situasi tertib, teratur, harmonis, efektif dan efisien (lebih jauh lihat Caiden, 19…, h.19)
[3] Salah satu kecenderungan umum birokrasi adalah menjunjung tinggi unsur impersonalitas, salah satu ciri yang menenkankan pada asas persamaan (equality) di depan hukum dan pemerintahan. Umpamanya, “reformasi administrasi berangkat dari asumsi bahwa status-quo selalu menjadi alternatif yang lebih baik”. Unsur ini, bagaimanapun, bersifat atau berlaku universal. Namun, inovasi dan nilai demokrasi membantu mendorong para administrator untuk mempertimbangkan kebebasan ‘individu’ dalam memberikan warna dan dinamika efisiensi dan efektivitas pelayanan publik dengan suatu tanggung jawab ‘good governance’.
[4] Homeostasis adalah kecenderungan untuk menjaga kestabilan bagian dalam organisasi atau institusi melalui tanggapan atau gerakan para pelakunya yang terkoordinasi dan secara otomatis dapat mengimbangi perubahan di lingkungan institusi bersangkutan.
[5] Lihat Mary Jo Hatch, 1997, Organization Theory Modern, Simbolic, and Post Modern Perspectives, Oxford University Press, New York, USA, p.49.
[6] Gerald E. Caiden, 1970, Administrative Reform, London, Allen Lane The Penguin Press. P. 8
[7] Reformasi administrasi adalah suatu tindakan sosial yang sengaja dilakukan oleh pembaharu administrasi dan diimplementasikan melalui suatu sistem yang telah mapan. Kesuksesan dari implementasi itu tergantung pada sistem yang baik. Administrasi adalah suatu produk budaya, suatu sub-sistem sosial yang merefleksikan nilai-nilai dari masyarakat luas. Lihat Caiden 1969:11.
[8] Dalam interpretasi yang lebih luas, Mosher mengajukan empat sub tujuan reformasi yaitu : (1) perubahan dalam program-program dan kebijakan operasi, (2) perubahan efektivitas administrasi, (3) personil bermutu tinggi dan (4) antisipasi atas kritik dan ancaman dari luar. Tujuan nomor 1 dan nomor 4 secara alamiah berdimensi politik karena memang reformasi administrasi tidak dapat dipisahkan dari dimensi politis dan kemasyarakatan. Lihat F.C. Mosher, 1967, Governmental Reorganization, New York,h. 497-498.
[10] Tujuan mengobati mal-administration adalah untuk perubahan program & kebijakan operasional administrasi, perbaikan efektivitas organisasi, untuk mendapatkan personil yang bermutu tinggi, dan antisipasi untuk kritik dan ancaman dari luar.
[11] Boleh jadi perubahan paradigma berpikir itu termasuk orientasi administratif pelayanan kepada penguasa berubah menjadi pelayanan kepada masyarakat sipil. Perubahan itu juga berkaitan dengan karakteristik budaya masyarakat yang cenderung komunalistik-relijius menjadi masyarakat yang berorientasi eindividualistik-ekonomis.
[12] Lihat Caiden, Development administration and Administrative Reform, International Social Science Journal, Vol 21 (1), h. 9.
[13] Sebagaimana dinyatakan Caiden bahwa ‘administrative reform is power of politic in action; it contains ideological rationalization, fight for control of areas, services, people, political participant and institutions, power drives, campaign strategies and obstractive tactics, compromises and concessions. Lihat Caiden, Loc cit.
[14] Pembangunan politik dapat menjadi kekuatan pendorong pertumbuhan ekonomi dan iklim sosial yang kondusif, dan sebaliknya. Lebih jauh, reformasi administrasi dapat dijadikan sebagai instrumen dalam melakukan perubahan sosial, memperoleh kesetaraan politik, keadilan sosial dan pertumbuhan ekonomi menuju tercapainya kesejahteraan masyarakat.
[15] Dengan kata lain, dalam birokrasi ‘pilih kasih’ ada kecenderungan pemihakan pada rezim atau partai yang sedang berkuasa sebagai pemenang Pemilu. Partai tersebut akan memilih pejabat-pejabat administratif dari kalangan mereka yang terpercaya untuk mengelola birokrasi pemerintahannya. Ini untuk menunjukkan bahwa kondisi birokrasi akibat reformasi administrasi yang menjadi kekuasaan dari politik praktis (Caiden) tadi tidak menutup kemungkinan ideologis dalam pembangunan kemasyarakatan.
Tidak ada komentar:
Posting Komentar