Pembentukan Badan Penanggulangan Bencana Daerah
(Establishment of Regional Agency for Disaster Management in Relation to Mitigation in Aceh)
Researcher Team
M. Saleh Sjafei, M. Dirhamsyah, Nurdin M. Husein, A. Malik Musa··
ABSTRAK
Penelitian ini bertujuan untuk memahami dua pertanyaan berikut. (1) Apakah Badan Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD) perlu direkonstruksi secara yuridis-sosiologis agar dengan demikian sesuai dengan kebutuhan masyarakat dan daerah Aceh. (2) Penelitian ini dimaksudkan untuk menemukan factor-faktor yang menjadi kendala bagi rekonstruksi BPBD yang sesuai dengan kondisi sosio-kultutal dan daerah Aceh.
Data sekunder dikumpulkan melalui analisis berbagai dokumen hokum dan peraturan-perundang-undangan. Studi lapangan dilakukan melalui wawancara dengan sejumlah nara-sumber di tingkat pemerintah provinsi dan kabupaten/kota di Aceh yang direpresentasikan oleh Pemda Aceh Utara, Kota Lhokseumawe, Bener Meriah, and Aceh Tengah. Wawancara juga dilakukan dengan beberapa nara-sumber dari kantor BNPB, DEPDAGRI, and DEPSOS.
Berdasarkan data yang diperoleh penelitian memperlihatkan bahwa BPBD di Aceh perlu dibentuk kembali berdasarkan ketentuan UUPA dan sistem nilai-budaya masyarakat Aceh yang berkait dengan kearifan lokal dalam penanggulangan bencana. Data menunjukkan bahwa BPBD di berbagai tingkat kabupaten/kota di Aceh belum dapat dilaksanakan sesuai ketentuan hokum yang berlaku. Peraturan Daerah (Qanun) Provinsi Aceh belum diberlakukan sebagai pedoman kabupaten/kota menyelenggarakan BPBD di daerahnya. Ditemukan beberapa kendala untuk perwujudan BPBD di daerah, yakni (a) perbedaan pandangan atas konsistensi pengaturan berdasarkan sistem hukum nasional; (b) sistem nilai-budaya yang berkaitan dengan pembentukan peraturan BPBD; dan (c) kedudukan kepala BPBD yang hubungan dengan UUPA, Permendagri No 46, 2008, dan PP No 100, 2000 masih diperdebatkan.
Dapat disimpulkan bahwa pembuatan kebijakan tentang BPBD cenderung didasarkan pada kepentingan individual (pemerintah dan negara) daripada kepentingan publik dan sosial yang lebih mendasar. Perlu dipertimbangan upaya hukum untuk revisi Permendagri No 46, 2008 ke Mahkamah Agung. Direkomendasikan agar pembuatan Qanun BPBD di Aceh dilandasi sistem nilai-budaya berupa karifan lokal yang tampil dalam wujud naskah akademik yang representatif dan dijadikan dasar bagi Rancangan Qanun serta pembuatan kebijakan publik.
Kata Kunci: Pembentukan, Badan, Mitigasi
ABSTRACT
This research is aimed at understanding two questions. (1) whether the Regional Agency for Disaster Management (BPBD) needs to be reestablished based on socio-legal paradigm so that it will be conducive to Acehnese societal and regional needs. (2) this research intended to find out factors obstacle for reestablishing the BPBD basis which compatible to Acehnese socio-cultural and region.
Secondary data gathered by analyzing various document of laws, and field study was done by interviewing some resource-persons in regional government of Aceh Province and regioncies represented by Aceh Utara, Kota Lhokseumawe, Bener Meriah, and Aceh Tengah. It was also conducted interview with some other resource-persons at BNPB and DEPDAGRI and DEPSOS.
Based on data collected, finding shows that the Regional Agency for Disaster Management (BPBD) in Aceh needs to be reestablished it based on the Law of Government of Aceh (UUPA) and its Acehnese socio-cultural values in related to local wisdom of disaster management mechanism. The BPBD in various regioncies/cities of Aceh Province did not operationalized yet. There was because of The Regional Regulation (Qanun) does not enacted yet. There some obstacles have been encountered by policy maker in case of Qanun making on BPBD, namely (a) controvercy on hierarchy of laws based on National Legal System; (b) socio-cultural values in relation to Qanun making on BPBD; and (c) status of the head of BPBD in connection to and between UUPA and Permendagri No 46, 2008 and PP No 100, 2000 is debatable.
It is concluded that the policy making on BPBD basis tended to be based on individual rather than public and social interests of (state) government apparatus. It is recomended that the Qanun making on BPBD in Aceh should be based on socio-cultural values which will be represented by academic Script and it would be basis for legal drafter and public policy maker. It is needed to appeal this case to the Higher Court in order to have an advice.
Keyword: Establishment, Agency, Mitigation
A. Pendahuluan
Bencana umumnya menimbulkan berbagai kerugian bagi umat manusia. Ia merupakan gejala yang berkaitan dengan pelbagai faktor. Faktor-faktor itu meliputi alam (nature), non-alam (nurture), dan manusia (human). Faktor alam, boleh jadi, terdiri atas peristiwa atau kejadian dalam bentuk-bentuk gempa bumi, tsunami, gunung meletus, banjir, kekeringan, angin topan, tanah langsor, dan sebagainya. Faktor non-alam itu mencakup aspek-aspek gagal teknologi, gagal modernisasi, epidemi, wabah penyakit adalah juga bagian dari gejala tersebut. Sedangkan faktor manusia, antara lain, mencakup konflik sosial-politik antar kelompok, antar komunitas atau masyarakat, teror, dan sebagainya. Sebagian dari konsekuensi itu adalah korban jiwa manusia, kerusakan lingkungan, kerusakan sarana umum, kerugian harta-benda, dan pelbagai dampak psikologisnya.
Berdasarkan faktor-faktor geografis dan sejarahnya dapat diperkirakan bahwa Provinsi Aceh termasuk wilayah yang cenderung rawan bencana tersebut. Untuk melakukan tindakan minimalisasi bencana seperti itu diperlukan suatu lembaga atau badan penanggulangan yang independen hasil kerjasama masyarakat dan pemerintah. Oleh karena itu, penelitian mengenai pembentukan Badan Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD) untuk kebutuhan mitigasi di daerah dipandang signifikan untuk dilakukan.
Sejauh ini belum ditemukan, terutama di Aceh, hasil-hasil studi tentang BPBD. Hal ini, antara lain, disebabkan UU tentang BNPB dan BPBD tersebut baru diperkenalkan dua tahun yang lalu. Telaah terdahulu hanya mungkin memberikan masukan bahwa upaya penanggulangan bencana, termasuk di Aceh, itu telah dilakukan melalui beberapa tahapan berikut, yakni tahapan pra-bencana, saat bencana, dan pasca-bencana terjadi. Di satu pihak, mekanisme penanggulangan terdahulu temasuk pengalaman penanganan bencana tsunami sudah dilalui dengan berbagai kontribusi. Namun di pihak lain, setelah dua tahun berlalu ternyata UUBNPB belum membuahkan hasilnya ke daerah dalam bentuk BPBD.
B. Perumusan Masalah
Pernyataan masalah yang patut ditampilkan adalah bahwa ada kaitan pengejawantahan BPD secara legal-formal dengan berbagai kepentingan individual, publik, dan sosial. Dalam pasal-pasal 5 dan 6 UU No. 24 Tahun 2007 Tentang Penanggulangan Bencana dikemukakan bahwa “Pemerintah dan Pemerintah Daerah menempati posisi sebagai penanggung-jawab dalam penyelenggaraan penanggulangan bencana”.
Berdasarkan uraian tersebut dapat dikemukakan bahwa penelitian ini dilakukan untuk mengidentifikasi beberapa pertanyaan (research questions) berikut:
1. Apakah Badan Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD) di Aceh perlu dikonstruksikan kembali (reconstruction) secara yuridis-sosiologis agar demikian sesuai dengan kemampuan dan kebutuhan masyarakat dan daerah bersangkutan.
2. Apakah faktor-faktor yang menjadi kendala dalam upaya pembentukan kembali Badan Penanggulangan Bencana Daerah di Aceh.
C. Tujuan dan Kegunaan Penelitian
Penelitian ini untuk memperoleh konsepsi BPBD secara kelembagaan yang dapat mengemban tugasnya dalam upaya mitigasi bencana di Aceh. Dengan konsepsi tersebut diharapkan:
1. Studi ini untuk memungkinkan dilakukan pengkajian dan usaha dalam rangka mengevaluasi penyelenggaraan Pemerintahan Aceh dalam bidang mitigasi sebagai hasil implementasi UU No. 11 Tahun 2006 dan UU No. 24 Tahun 2007.
2. Untuk mengumpulkan pelbagai informasi, data sekunder seperti peraturan perundang-undangan tentang BPBD, dan data primer. Data tersebut diperlukan untuk melakukan analisis rekonstruksi BPBD agar sesuai dengan kemampuan dan kebutuhan (sosio-kultural) masyarakat yang bersangkutan.
Studi ini juga untuk menemukan landasan konstruktif yang dapat dijadikan pedoman dalam mengatur dan menyusun ketentuan tentang penyelenggaraan Pemerintahan Aceh dalam bidang mitigasi bencana berdasarkan kerangka Otonomi Khusus. Untuk itu diperlukan identifikasi dengan paradigma yuridis-sosiologis sehingga hasilnya dapat dijadikan sebagai faktor-faktor pendorong dan penghambat dalam upaya pembentukan kembali Badan Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD) di Aceh. Paradigma itu digunakan sebagai cara-pandang untuk memahami dan menjelaskan hubungan antara landasan pembentukan BBPD berdasarkanUU No 24 Tahun 2007, Permendagri No 46 Tahun 2008, PP No 100 Tahun 2000, dan UUPA No 11 Tahun 2006.
1. Secara teoretis, hasil penelitian ini untuk memperkaya wawasan pengembangan ilmu hukum pada umumnya, terutama konsep social engineering by law dalam konteks kepentingan-kepentingan publik, sosial, dan individual BPBD di Aceh. Lebih khusus lagi, hasilnya dapat digunakan bagi pengembangan materi hukum substantive dalam kaitan dengan penyelenggaraan penanggulangan bencana di Aceh sebagaimana diamanatkan oleh UUPA No 11 Tahun 2006 dan UU No. 24 Tahun 2007.
2. Secara praktis, hasil studi ini untuk memberikan solusi institusional yang tepat bagi pembentukan BPBD di Aceh untuk keperluan mitigasi. Dengan temuan ini diharapkan Pemda Aceh memperoleh masukan untuk kebutuhan pemenuhan kepentingan public dan sosail dalam rangka penyusunan peraturan pelaksana yang lebih konkrit pada tingkat Provinsi dan Kabupaten/Kota di Aceh.
D. Landasan Teoretik
Tujuan Negara adalah untuk menyelenggarakan tugas dan tanggung jawabnya pada rakyat yang telah memberinya kedaulatan. Dengan demikian, Negara diperlukan untuk melindungi hak asasi setiap warga Negara. Untuk menjaga keseimbangan antara hak dan kewajiban dalam bernegara, dalam perjalanannya muncullah konsep Negara Hukum, sebagaimana Pasal 1 ayat (3) UUD 1945 mengikuti asas legalitas. Demikian pula menurut hirarki perundang-undangan yang meliputi Pasal 7 UU 10 Tahun 2004: mengikuti urutan UUD, UU/PERPU, PP, PERPRES, KEPRES, PERDA/QANUN.
Di dalam kerangka konseptual negara hukum diungkapkan bahwa setiap tindakan pemerintahan baik di bidang pengaturan maupun dalam pelayanan haruslah didasarkan pada peraturan perundang-undangan, khususnya merujuk pada asas legalitas. Pihak eksekutif dalam hal ini tidak dapat melakukan tindakan kepemerintahan tanpa suatu landasan kewenangan yang kuat dan pasti secara konstitusional. Namun, dalam praktiknya, asumsi bahwa setiap tindakan pemerintahan harus didasarkan pada asas legalitas itu juga tidak sepenuhnya dapat diandalkan, terutama ketika negara bersangkutan menganut konsepsi welfare state, termasuk Indonesia.
Dalam konsepsi welfare state dinyatakan bahwa tugas utama pemerintah itu untuk memberikan pelayanan yang baik pada warga negaranya. Konsep tersebut mengandung makna “responsif” dalam hubungan antara pemerintah (Negara) dan (warga) masyarakatnya. Pada dasarnya, ide tentang otonomi Negara merujuk pada kapasitas Negara bersangkutan untuk bertindak secara bebas dari tekanan sosial. Sebagaimana dikatakan Ebstein (lihat Osbin Samosir, “Berharap Peran Negara Mewujudkan Kesejahteraan Warga”, dalam Forum Mangunwijaya III: Negara Minus Nurani, 2009:93) bahwa otonomi pada Negara menjadi sangat dibutuhkan untuk merumuskan peran Negara yang tepat dan selalu bersandar pada kehendak umum. Perwujudan Negara kesejahteraan hanya akan terjadi apabila Negara bersangkutan mampu mengakomodasi kepentingan berbagai pihak dengan terlebih dahulu membela kepentingan kaum yang lemah dan memberi ruang kebebasan untuk perkembangannya.
Dengan kerangka pemikiran (frame of reference) tersebut dapat dikatakan bahwa fungsi hukum dalam penyelenggaraan pemerintahan lebih bersifat pelayanan dan pengawasan. Bagaimanapun, suatu sistem pengawasan itu memerlukan kekuasaan (power) ---kuasa untuk mempengaruhi perilaku manusia melalui pressure atas aparatnya (lihat Pound, 1968:49 dalam Milovanovic, 1994:87). Hukum dalam konteks ini dipahami sebagai suatu bentuk pengawasan sosial (social control) yang sangat khusus (highly specialized) diselenggarakan oleh sebuah badan yang berwenang untuk memberi perintah (a body of authoritative precepts) dan dijalankan dalam suatu proses judisial dan administratif. BNPB dan atau BPBD dalam konteks studi ini diasumsikan sebagai hukum yang demikian itu.
Lebih jauh, Pound berargumen bahwa betapa kekuatan sosial yang membentuk hukum itu lebih daripada ekspresi legal teknis; itu untuk menunjukkan bahwa upaya pembangunan mengandung makna interessen-jurisprudenz. Dalam formula yang demikian itu terdapat gambaran mengenai tugas utama pemikiran modern tentang hukum sebagai “social engineering”. Pound berupaya untuk memfasilitasi dan memperkuat (substanciate) tugas social engineering itu melalui formulasi dan klasifikasi kepentingan-kepentingan sosial, yakni perhitungan dari mana hasil-hasil kemajuan hukum itu diperoleh (Lihat Pound, dalam Milovanovic, 1994:87; Chand, 1994:198-199; Friendmann, 1960:195).
Roscou Pound mengatakan bahwa kepentingan-kepentingan itu, boleh jadi, berkaitan dengan pemenuhan kebutuhan secara individual, sosial, atau publik (secara argumentatif, kepentingan publik itu dapat digolongkan ke dalam kepentingan sosial juga). Sebuah kepentingan adalah “suatu permintaan atau hasrat dengan apa manusia, baik secara individual, kelompok atau asosiasi, dalam hubungan untuk mencari kepuasan….” (lihat Pound, 1968:66, dalam Milovanovic, 1994:88). Dikemukakan Pound bahwa konflik seringkali terjadi dalam masyarakat berkait dengan perebutan kepentingan-kepentingan itu. Sistem hukum dibutuhkan dalam rangka untuk memberikan legitimasi tertentu pada kepentingan-kepentingan yang berkaitan dengan tujuan hukum.
Freies Ermessen adalah suatu konsep hukum yang menekankan kewenangan yang sah dari pemerintah berdasarkan Undang-Undang untuk memungkinkan ikut-campur dalam kegiatan sosial guna melaksanakan tugas-tugas penyelenggaraan kepentingan umum. Penyelenggaraan kegiatan sosial dalam bidang penanggulangan bencana, boleh jadi, adalah bagian dari intervensi itu. Pembentukan BPBN pada level Negara nasional dan BPBD pada tingkat Provinsi dan kabupaten/Kota merupakan konsekuensi logis dari kewenangan tersebut.
E. Metodologi
Fokus penelitian ini adalah BPBD dalam hubungan dengan mekanisme penanggulangan bencana di Aceh. Dalam kaitan ini BPBD diasumsikan sebagai pembangunan hukum produk pemenuhan kepentingan-kepentingan individual, publik, dan sosial. BPBD diperlukan untuk memungkinkan dipersiapkan dan dilaksanakan mitigasi di daerah Aceh.
Mitigasi bencana merupakan suatu istilah yang digunakan untuk menunjuk pada semua tindakan untuk mengurangi dampak dari satu bencana yang dapat dilakukan sebelum bencana itu terjadi, termasuk kesiapan dan tindakan-tindakan pengurangan resiko jangka panjang. Mekanisme mitigasi bencana itu mencakup baik perencanaan dan pelaksanaan tindakan-tindakan untuk mengurangi resiko-resiko yang terkait dengan bahaya-bahaya, termasuk ulah manusia dan bahaya alam yang sudah diketahui, serta proses perencanaan untuk merespon secara efektif bencana-bencana yang benar-benar terjadi (A.W. Coburn, et al. Program Pelatihan Manajemen Bencana, “Mitigasi Bencana”, UNDP dan DHA, 1994: 9).
Penelitian ini menggunakan pendekatan yuridis-sosiologis (socio-legal study) untuk memahami dan menjelaskan keberadaan hukum BPBD dan kemungkinan implementasinya pada tingkat daerah provinsi dan kabupaten/kota di Aceh. Bagaimanapun, BPBD adalah perwujudan UUBNPB yang menentukan pembentukan BPBD di provinsi dan kabupaten di Indonesia.
Untuk memperoleh data penelitian ini digunakan metode wawancara. Pemilihan metode ini dilandasi pada hakekat pokok masalah yang dipelajari dalam penelitian ini adalah produk hukum BPBD hasil operasionalisasi UU-BNPB dan Permendagri No 46 Tahun 2008. Teknik wawancara tak-terstruktur digunakan dalam upaya pengumpulan data pada sejumlah pejabat pemerintah daerah baik provinsi maupun kabupaten/kota. Lokasi penelitian dipilih secara sengaja, yakni Pemda Provinsi Aceh, Kabupaten Aceh Utara dan Kota Lhokseumawe, Aceh Tengah dan Bener Meriah. Untuk mendapatkan informasi tentang keberadaan Permendagri No 46 Tahun 2008 diwawancarai beberapa narasumber pada Depdagri, BNPB, dan Depsos. Wawancara dilakukan dengan andalan interview-guide dan kemudian dicatat melalui tape-recorder. Hasil wawancara kemudian ditranskrip ke dalam bentuk narasi yang dijadikan sebagai landasan empirik membangun generalisasi hasil penelitian. Setelah semua data diperoleh dan ditelaah serta ditranskrip menjadi narasi, dilakukan kategorisasi dan klasifikasi untuk kemudian dituangkan ke dalam tulisan yang deskriptif.
F. Hasil Penelitian dan Pembahasan
Mengingat kegiatan penanggulangan bencana bersifat komprehensif, maka rancangan program mitigasi (dalam bentuk BPBD) harus diselenggarakan secara terencana, terpadu, terkoordinasi, menyeluruh, dan berkesinambungan. Dalam hubungan ini telah dibentuk suatu badan yang mandiri untuk urusan penanggulangan bencana di daerah. Persoalannya ialah apa saja faktor-faktor yang harus dipenuhi dalam rangka pembentukan badan tersebut. Untuk itu, sejak tahun 2001, Keppres Nomor 3 Tahun 2001 jo. Keppres 111 Tahun 2001 jo. Kepmendagri 131 Tahun 2003 telah diberlakukan. Dengan demikian di tingkat pemerintah pusat ada Bakornas PBP, di tingkat provinsi ada Satkorlak PBP, dan di tingkat kabupaten/kota diadakan Satlak PBP.
UU Nomor 24 Tahun 2007 Tentang Penanggulangan Bencana, Pasal 5 menyatakan bahwa “pemerintah dan pemerintah daerah menjadi penanggung jawab dalam penyelenggaraan penanggulangan bencana”. Selanjutnya, Pasal 10 Ayat (1) menyebutkan bahwa “pemerintah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5 membentuk BNPB”. Kemudian dalam Pasal 18 Ayat (1) disebutkan bahwa “pemerintah daerah sebagaimana dimaksud dalam Pasal 5 membentuk BPBD.
Dalam rangka implementasi Pasal 18 ayat (1) mengenai pembentukan BPBD dikeluarkan Permendagri Nomor 46 Tahun 2008 Tentang Pedoman Organisasi dan Tata-Kerja BPBD. Pasal 3 Ayat (2) Permendagri tersebut menentukan bahwa “BPBD dipimpin oleh Kepala Badan, secara ex-officio dijabat oleh Sekretaris Daerah”. Di dalam Peraturan Kepala BNPB Nomor 3 Tahun 2008 Tentang Pedoman Pembentukan BPBD, Bab III Tentang BPBD, poin C bagian Organisasi pada angka (2) huruf (a) telah ditetapkan bahwa “Kepala BPBD dijabat secara rangkap (ex-officio) oleh Sekretaris Daerah”. Ketentuan ini cenderung tidak konsisten dengan beberapa aturan lain, yaitu sebagai berikut: (a) Pasal 8 PP Nomor 100 Tahun 2000 Tentang Pengangkatan PNS Dalam Jabatan Struktural bahwa ‘PNS yang menduduki jabatan struktural tidak dapat menduduki jabatan rangkap, baik dengan jabatan struktural maupun dengan jabatan fungsional”; (b) sebuah instansi yang dinamakan badan (BPBD) itu harusnya independen.
Kepentingan (sosial) masyarakat dalam wujud kebutuhan pembentukan BPBD dapat dikemukakan dalam suatu proposisi bahwa ‘pembentukan BPBD-NAD didasarkan pada Perintah langsung dari UU No. 24 tahun 2007 dan UU 11 Tahun 2006’. Dengan demikian, Qanun Aceh tentang pembentukan BPBD-NAD adalah Qanun organik. Oleh karena itu, mekanisme pembentukan BPBD di Aceh tidak boleh bertentangan dengan kedua UU tersebut. Bertolak dari dua ketentuan UU tersebut, pembentukan BPBD NAD dapat dilakukan dengan menambah formasi eselon (I-b untuk tingkat provinsi dan II-a untuk tingkat kabupaten/kota) sebagai revisi atas Permendagri No. 46 Tahun 2008 dan sesuai dengan PP No 100 Tahun 2000.
Dengan demikian Kepala BPBD dapat mengemban tugasnya secara optimal sebagai badan yang independen tanpa dipengaruhi oleh tugas dan tanggungjawabnya di bidang administrasi yang lain. Tetapi jika upaya yang ditempuh adalah kepala BNPB dibonceng kepada Sekda masing-masing (merujuk pada Permendagri No 46 Tahun 2008), maka langkah ini di samping bertentangan dengan ketentuan lain yang lebih tinggi yaitu PP No. 100 Tahun 2000 jo. PP 47 Tahun 2005, langkah yang demikian juga tidak dapat membawa hasil yang optimal bagi masyarakat dan daerah karena setiap Sekda sarat dengan tugas dan tanggungjawabnya.
Pasal 3 PP Nomor 41 Tahun 2007 Tentang Organisasi Perangkat Daerah ayat (2) menyebutkan bahwa “sekretariat daerah mempunyai tugas dan kewajiban membantu gubernur dalam menyusun kebijakan dan mengoordinasikan dinas daerah dan lembaga teknis daerah”. Ayat (3) menyatakan bahwa “sekretariat daerah dalam melaksanakan tugas dan kewajiban sebagaimana dimaksud pada ayat (2) menyelenggarakan fungsi: (a) penyusunan kebijakan pemerintahan daerah; (b) pengoordinasian pelaksanaan tugas dinas daerah dan lembaga teknis daerah; (c) pemantauan dan evaluasi pelaksanaan kebijakan pemerintahan daerah; (d) pembinaan administrasi dan aparatur pemerintahan daerah; dan (e) pelaksanaan tugas lain yang diberikan oleh gubernur sesuai dengan tugas dan fungsinya. Pasal 4 menentukan bahwa “sekretariat daerah dipimpin oleh sekretaris daerah (Sekda), dan Pasal (5) menyatakan bahwa “sekretaris daerah berkedudukan di bawah dan bertanggung jawab kepada gubernur”. Semua uraian ketentuan itu untuk menunjukkan jabatan Sekda hampir pasti sarat dengan tugas-tugas tersendiri dan tidak mungkin efisien dan efektif pengawasannya pada kinerja BPBD, di samping usulan rangkap jabatan sebagaimana Permendagri itu adalah preseden yang kurang baik untuk profesionalisme.
Pasal 18 Ayat (2) yang berkaitan dengan badan pada tingkat provinsi dipimpin oleh seorang pejabat setingkat di bawah gubernur atau setingkat eselon Ib; dan badan pada tingkat kabupaten/kota dipimpin oleh seorang pejabat setingkat di bawah bupati/walikota atau setingkat eselon IIa. Ketentuan tersebut sesuai dengan Pasal 34 ayat (1) PP Nomor 41 Tahun 2007 Tentang Organisasi Perangkat Daerah yang menyatakan bahwa “sekretaris daerah pada tingkat provinsi merupakan jabatan struktural eselon 1b”. Sedangkan Pasal 35 ayat (1) menyebutkan bahwa Sekretaris daerah pada kabupaten/kota merupakan jabatan struktural eselon IIa”.
Kemudian Pasal 25 UU tersebut menyatakan bahwa “ketentuan lebih lanjut mengenai pembentukan, fungsi, tugas, struktur organisasi, dan tata kerja badan penanggulangan bencana daerah diatur dengan peraturan daerah”. Lebih jauh, dalam Bab 1 butir c tentang pengertian angka 6 Peraturan Kepala BNPB Nomor 3 Tahun 2008 Tentang Pedoman Pembentukan BPBD disebutkan bahwa “Badan Penanggulangan Bencana Daerah, selanjutnya disebut BPBD adalah perangkat daerah yang dibentuk untuk melaksanakan tugas dan fungsi penanggulangan bencana di daerah”. BPBD adalah perangkat daerah provinsi maupun dan kabupaten/kota.
Jadi, keberadaan BPBD dapat dirujuk pada Pasal 18 Ayat (1) dan (2) jo. Pasal 25 UU 24 Tahun 2007 diatur lebih lanjut dengan Qanun (hingga saat ini belum ada Qanun tentang BPBD. Naskah akademik untuk rancangan Qanun Aceh Tentang Pembentukan Susunan Organisasi dan Tata kerja Badan Penanggulangan Bencana Aceh sudah disusun oleh sebuah Tim berdasarkan Keputusan Gubernur NAD Nomor 93 Tahun 2009 Tentang Pembentukan Tim Persiapan Pembentukan Kelembagaan Badan Penanggulangan Bencana Aceh.
Selanjutnya, Pasal 10 Ayat (1) dan (2) UU No. 11 Tahun 2006 Jo. Qanun Aceh No. 3 Tahun 2007. Pasal 8 PP No. 100 Tahun 2000 tentang Pengangkatan Pegawai Negeri Sipil (PNS) Dalam Jabatan Struktural disebutkan bahwa PNS yang menduduki jabatan struktural tidak dapat menduduki jabatan rangkap, baik dengan jabatan struktural maupun dengan jabatan fungsional. Pasal 2 Ayat (1) Peraturan Pemerintah (PP) No. 47 Tahun 2005 tentang Perubahan atas PP No. 29 Tahun 1997 Tentang PNS yang menduduki jabatan rangkap ditegaskan bahwa PNS dilarang menduduki jabatan rangkap.
QANUN mengenai BPBD NAD merujuk Pasal 10 Ayat (1) dan (2); UU No. 11 Tahun 2006 Jo. Qanun Aceh No. 3 Tahun 2007. Untuk mengatasi konflik normatif tersebut kembali kepada asas-asas penyelesaian konflik di dalam norma hukum. Untuk masalah ini pengambil keputusan harus mengacu kepada asas lex superior yang intinya lex superior derogat legi inferiori (ketentuan yang lebih tinggi mengalahkan yang lebih rendah). Dengan demikian, Rancangan Permendagri dan Rancangan Peraturan Kepala BNPB dapat kesampingkan karena dikalahkan oleh PP No. 100 Tahun 2000 jo. PP 47 Tahun 2005.
Benturan kepentingan individual, publik, dan sosial terjadi melalui implementasi dan konstruksi hukum BNPB dan BPBD antara Permendagri No. 46 Tahun 2008 dengan PP No. 100 Tahun 2000 dan UUPA. Paling tidak, ada kesempatan dan kemungkinan interpretasi lain dalam konteks penyelenggaraan sistem penanggulangan bencana nasional, terutama di tingkat Provinsi dan Kabupaten/Kota. Hal itu dapat dikemukakan melalui beberapa pasal dan ayat berikut ini. Aturan hukum yang saling bertentangan satu sama lain terjadi dalam konteks pembentukan BPBD baik di level provinisi maupun kabupaten/kota.
Pasal 10 ayat (1) Undang-Undang Pemerintahan Aceh (UUPA) menyatakan bahwa “Pemerintah Aceh dan pemerintah kabupaten/kota dapat membentuk lembaga, badan, dan/atau komisi menurut Undang-Undang ini dengan persetujuan DPRA/DPRK kecuali yang menjadi kewenangan Pemerintah”. Dalam penjelasannya disebutkan bahwa “pembentukan lembaga dimaksud termasuk pembentukan pusat penanggulangan bencana”. Sedangkan pasal 10 ayat (2) menyebutkan bahwa “ketentuan lebih lanjut mengenai pembentukan lembaga, badan dan/atau komisi sebagaimana dimaksud pada ayat (1) diatur dengan qanun”. Sejauh ini qanun Aceh tentang BPBD belum diterbitkan sebagaimana mestinya karena berbagai faktor yuridis sosisologis yang tidak mungkin dihadapi secara cepat.
Pasal 3 ayat (1) Permendagri No. 46 Tahun 2008 menyebutkan bahwa “BPBD Provinsi dan BPBD Kabupaten/Kota berada di bawah dan bertanggung jawab kepada Kepala Daerah”. Dalam ayat (2) pasal tersebut dikatakan bahwa “BPBD Provinsi dan BPBD Kabupaten/Kota dipimpin Kepala Badan secara ex-officio dijabat oleh Sekretaris Daerah”. Kerangka pembentukan BPBD di Aceh, dengan demikian, mengandung beberapa implikasi yang tidak konsisten, yakni antara Permendagri No. 46 Tentang Pedoman Organisasi Dan Tata Kerja Badan Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD) dengan UU No. 11 Tahun 2006 Tentang Pemerintahan Aceh (UUPA) dan PP Nomor 100 Tahun 2000 Tentang Pengangkatan PNS Dalam Jabatan Struktural, yakni bahwa “Pegawai Negeri Sipil (PNS) yang menduduki jabatan struktural tidak dapat menduduki jabatan rangkap, baik dengan jabatan struktural maupun dengan jabatan fungsional”. Ketentuan ini menunjukkan bahwa semua PNS tidak dibolehkan menempati posisi rangkap dalam berbagai jabatan structural dan fungsional yang teresedia.
Berdasarkan data primer hasil studi lapangan dapat dikatakan bahwa dari aspek sosio-kultural ada kecenderungan pemerintah (Negara) melalui UU No. 24 Tahun 2007 dan Permendagri No. 46 Tahun 2008 dalam proses pembentukan Badan Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD) itu melakukan penyeragaman, dengan berbagai macam sebab dan kekhawatiran secara sosial-budaya, politik, dan ekonomi. Pembengkakan anggaran Negara merupakan salah satu konsekuensi yang memungkinkan pemerintah menghindari pembentukan BPBD secara independen dan partisipatif memihak masyarakat sipil. Strategi perebutan kepentingan individual (kalangan elite kekuasaan dalam pemerintah tampak mengemuka dalam upaya pembangunan aturan hukum tentang mekanisme BPBD tersebut.
Upaya sentralisasi melalui hukum, boleh jadi, merupakan bagian dari social engineering untuk pembangunan masyarakat nasional. Tanpa pertimbangan dan kajian yang baik mengenai pembangunan masyarakat, itu hanya akan menimbulkan dampak negatif bagi kemajemukan atau kebhinnekaan bangsa Indonesia. Oleh karena itu, pembangunan melalui hukum juga harus memperhatikan aspek-aspek kekayaan identitas dan perbedaan masing-masing masyarakat dan daerah, khususnya dalam kaitan dengan mekanisme pembentukan BPBD. Kearifan lokal yang dimiliki masyarakat tempatan dan akumulasi dorongan para pimpinan informal (termasuk pemimpin agama dan adat) yang bisa menimbulkan suatu pola BPBD yang progresif.
Pasal 2 Peraturan Menteri Dalam Negeri (Permendagri) Nomor 46 Tahun 2008 Tentang Pedoman Organisasi dan Tata-Kerja Badan Penanggulangan bencana Daerah (BPBD) ayat (1) menyebutkan bahwa “di setiap Provinsi dibentuk Kabupaten/Kota dapat dibentuk BPBD Kabupaten/Kota. Ayat (2) menyatakan bahwa “pembentukan BPBD Provinsi dan BPBD Kabupaten/Kota ditetapkan dengan Peraturan Daerah”. Ketentuan tersebut telah lebih dahulu ditetapkan dalam Pasal 10 UUPA Nomor 11 Tahun 2006 bahwa “Pemerintah Aceh dan pemerintah Kabupaten/Kota dapat membentuk lembaga, badan, dan atau komisi menurut UU ini dengan persetujuan DPRA/DPRK kecuali yang menjadi kewenangan Pemerintah”. Namun, sampai dengan saat penelitian ini diselenggarakan belum ditemukan baik di provinsi maupun di tingkat kabupaten/kota badan penanggulangan bencana (BPBD) sebagaimana diperintahkan oleh peraturan perundang-undangan. Hampir semua informan yang ditemui di lapangan mengatakan belum mengetahui aturan-aturan operasional tentang BPBD, misalnya, Permendagri No. 46 Tahun 2008. Perihal konstruksi dan implementasi BPBD di berbagai kabupaten/kota di provinsi Aceh juga belum memungkinkan diselenggarakan karena belum Qanun Aceh tentang itu.
Hasil penelitian lapangan juga mengindikasikan bahwa Pemda Provinsi dan Kabupaten/Kota di Aceh memandang penting dilakukan rekonstruksi BPBD dengan dukungan sosio-kultural dalam masyarakat bersangkutan. Artinya, dengan sisten nilai budaya (cultural value-system) dalam wujud adat-istiadat, kearifan lokal, dan ungkapan-ungkapan filosofis (hadih madja) produk tradisional masyarakat bersangkutan dapat diandalkan untuk membantu rekonstruksi BPBD tersebut berlaku di Aceh. Hal ini untuk memberikan masukan bagi pemerintah provinsi dan kabupaten bahwa diperlukan berbagai studi sosial-kemanusiaan yang mencakup pengetahuan (knowledgability) dan kemampuan (capacity) masyarakat bersangkutan tentang mekanisme penanggulangan bencana tempatan yang pernah melibatkan mereka dalam aktivitas yang nyata. Masukan itu dapat diperoleh dengan studi ilmiah untuk melahirkan naskah akademik sebagai salah satu pra-syarat merekonstruksi Qanun BPBD yang partisipatif.
Berbagai kabupaten/kota memiliki pengalaman penanggulangan bencana lokal yang relatif tidak sama. Hal ini disebabkan derah-daerah tersebut mempunyai kekhasan geografis dan dimensi sosio-kultural berbeda-beda satu sama lain. Pengalaman Pemda kabupaten Aceh Utara, misalnya, dalam bidang penanganan bencana banjir di berbagai wilayah kabupatennya relatif berbeda dari wilayah lain yang jarang mengalami bencana serupa. Pemerintah kabupaten/kota tersebut hampir tidak lagi mengandalkan mekanisme lokal untuk kasus penanggulangan bencana banjir di samping para pendukung (tokoh-tokoh, ahli-ahli penanggulangan banjir dari kalangan masyarakat tempatan) sudah termarginalisasi oleh mekanisme legal-formal.
Jadi, berdasarkan data sekunder dan primer dapat dikatakan bahwa BPBD untuk Aceh perlu dikonstruksikan kembali (reconstruction) secara socio-legal yang partisipatif agar sesuai dengan kemampuan dan kebutuhan masyarakat dan daerah bersangkutan. Simpulan ini lebih didasarkan pada kerangka pembangunan hukum yang partisipatif yang dilandasi kepentingan publik dan atau sosial dengan dukungan penalaran ilmiah yang berpihak pada objektivitas. Jika pembangunan hukum didasarkan pada landasan obhjektif dan lebih berpihak kepada masyarakat sipil, maka (hukum) produk politis yang demikian itu akan sangat mungkin digunakan secara efektif untuk mencapai tujuan rekayasa sosial yang menjangkau kepentingan jangka panjang yang prospektif yang memenuhi kesejahteraan rakyat.
Hasil studi lapangan juga menunjukkan bahwa ada banyak aspek yang dijadikan pertimbangan oleh pemerintah dalam kaitan dengan pembentukan BPBD. Dilihat dari kerangka pemikiran sosio-yuridis, Pembuatan kebijakan pemerintah melalui Permendagri Nomor 46 Tahun 2008 Tentang Pedoman Organisasi Dan Tata Kerja BPBD mengandung kepentingan-kepentingan individual, publik, dan sosial. Data memperlihatkan bahwa kepentingan individual, dalam artian kompromi untuk memenuhi kehendak kekuasaan dan kepuasan bagian aparatur pemerintah (Negara) cenderung masih representatif dari-pada kepentingan publik dan sosial. Kepentingan publik tidak cukup representatif dalam peraturan tersebut, terutama dikaitkan dengan landasan (rasional) pembentukan badan yang independen baik dari pengaruh politis (relasi kuasa yang sentralistik) maupun ekonomis (finansial yang kompromis dan terbatas).
Data empiris menunjukkan bahwa pemerintah provinsi dan kabupaten/kota memandang peraturan tersebut tidak lebih besar berpihak kepada kepentingan sosial, dalam artian untuk kebutuhan masyarakat sipil (civil society) secara menyeluruh di berbagai daerah. Pembangunan hukum cenderung didasarkan pada kepentingan pemerintah untuk menggerakkan suatu pengaruh sosial melalui pembentukan BPBD. Hal ini dapat menimnbulkan semangat pembangunan dari atas (top-down) daripada pembangunan yang terpusat pada masyarakat (people-centered development). Pembangunan yang mengikuti logika deduktif boleh jadi semakin mencerminkan rekayasa sosial yang lebih berpihak pada pemerintah (Negara) daripada kepada masyarakat sipil.
Berdasarkan temuan penelitian dapat dikemukakan bahwa dalam beberapa hal pemerintah belum memungkinkan membangun hukum, dan dengan demikian juga menerapkannya, secara demokratis. Artinya, pembangunan dan penyelenggaraan hukum masih mengandalkan rekayasa yang memihak kepada Negara. Pembangunan dan pemberlakuan hukum untuk merekayasa masyarakat sesuai dengan kebutuhan dan perkembangan sosial tidak memungkinkan dilakukan dengan kerangka relasi kuasa yang timpang demikian. Rekayasa sosial yang menekankan kepentingan sosial yang menyeluruh tidak mungkin diwujudkan tanpa pertimbangan masyarakat sipil yang lebih besar.
Berdasarkan temuan yang diperoleh peneliti dapat dikatakan bahwa faktor-faktor yang menjadi kendala dalam upaya Pembentukan kembali BPBD di Aceh mencakup (1) faktor yuridis-normatif yang vertikal, di mana landasan pembetukan BPBD di daerah harus dilandasi peraturan-peraturan yang konsisten dengan yang di atasnya. (2) Faktor sosial-budaya adalah kendala sosiologis yang perlu diidentifikasi dan didesain cara-pemecahannya ke dalam suatu kerangka acuan naskah akademis yang dapat dipertanggung-jawabkan secara objektif. (3) kendala peraturan hukum produk negara (Permendagri No. 46 Tahun 2008 bertentangan dengan PP No. 100 Tahun 2000 dan kewenangan pembentukan badan berdasarkan UUPA) dan kebijakan pemerintah yang tidak konsisten satu sama lain. (4) Faktor sosial-ekonomi menjadi hambatan bagi Pemda untuk merekonstruksi BPBD yang partisipatif sesuai dengan kekhasan daerah berdasarkan otonomi khusus versi UUPA.
G. Penutup
Berdasarkan uraian dapat dirangkum ke dalam beberapa kesimpulan berikut.
1. Badan Penanggulangan Bencana Daerah (BPBD) untuk masyarakat dan daerah Aceh patut dikonstruksi kembali sesuai dengan landasan yuridis-sosiologisnya. Paling tidak, pembentukan BPBD itu dilakukan dengan suatu tinjauan revisi atas berbagai peraturan pelaksana yang bertentangan satu sama lain, terutama dengan UUPA, 2006 dan UUBNPB, 2007 yang lebih tinggi dari PP dan Permendagri.
2. Adapun faktor-faktor yang menjadi kendala dalam upaya pembentukan kembali BPBD di Aceh meliputi aspek sosio-yuridis, yakni tinjauan atas peraturan pelaksana UUPA No 11 Tahun 2006 dan UU No 24 Tahun 2007. Belum ada kecocokan antara Permendagri No 46 Tahun 2008 dengan PP No 100 Tahun 2000 dalam hal penempatan pejabat PNS untuk suatu jabatan struktural. Di samping itu, cakupan pertimbangan kekhasan masyarakat dan daerah Aceh berdasarkan UUPA No 11 Tahun 2006 dan Qanun-Qanun yang berkaitan dengan kearifan lokal masyarakat bersangkutan dalam konteks mekanisme penanggulangan bencana masih menjadi kendala yang perlu diatasi secara rasional.
3. Simpulan pertama dan kedua perlu dikonstruksikan dalam suatu bentuk Peraturan Gubernur dan atau Bupati untuk memungkinkan Pemda Aceh segera dapat membentuk badan sementara untuk penanggulangan bencana sebelum Peraturan Daerah (Qanun) dilahirkan. Simpulan ini sesuai dengan pengalaman beberapa Kepala daerah (Gubernur dan Bupati) di Indonesia membuat peraturan tentang organisasi dan tata-kerja BPBD kabupaten. Surat Mendagri No 061/3936/SJ kepada Gubernur Perihal Tindak_lanjut Pelaksanaan Penataan Organisasi Perangkat Daerah Berdasarkan PP No. 41 Tahun 2007, menunjukkan kemudahan bagi Pemda untuk merealisasikan pembentukan BPBD di daerah masing-masing.
Disarankan kepada Pemerintah Daerah (Pemda) Provinsi dan Kabupaten/Kota:
(1) Agar mempertimbangkan tata-cara pembentukan BPBD di Aceh sesuai dengan semangat UUPA, UU-BNPB, dan PP No 100 Tahun 2000. Perlu dipertimbangkan suatu upaya hukum ke Mahkamah Agung untuk meminta nasihat atau fatwa hukum atas konfik kepentingan antara Permendagri No 46, 2008 dan PP No 100, 2000, dan UUPA, 2006 dan UUBNPB.
(2) Diusulkan kepada Dirjen Dikti, Depdiknas, agar penelitian ini dapat dilanjutkan untuk mendalami dan memberikan masukan lebih baik pada draft hasil dalam bentuk naskah akademik dan draft Perda/Qanun Aceh BPBD.
H. Ucapan Terima Kasih
Tim Peneliti menyampaikan penghargaan dan terima kasih yang sebesar-besarnya kepada Direktorat jenderal Pendidikan Tinggi, Departemen Pendidikan Nasional yang telah membiayai penelitian ini melalui Surat Perjanjian Pelaksanaan Hibah Kompetitif Penelitian Sesuai Prioritas Nasional Nomor 212/SP2H/PPDP2M/V/2009, Tanggal 30 Mei 2009.
Kepada Pimpinan Universitas Syiah Kuala, terutama pemimpin Lembaga Penelitian yang telah mempersiapkan segala sesuatu secara administratif kami ucapkan terima kasih. Ucapan terima kasih juga kami haturkan kepada Dekan Fakultas Hukum dan Ketua Bagian Hukum dan Masyarakat yang telah memungkinkan penelitian ini. Penghargaan kami kepada reviewer penelitian yang telah memberikan kami masukan untuk penyempurnaan penelitian ini. Terima kasih kepada pembaca dan penanggap atas masukan konstruktif agar memungkinkan kami menyempurnakan hasil penelitian ini
I. Daftar Rujukan
Chand, Hari. Modern Jurisprudence, International Law Book Services. Kuala Lumpur. 1994.
Coburn, A.W. et al. Program Pelatihan Manajemen Bencana, “Mitigasi Bencana”, UNDP dan DHA, 1994: 9
Friedmann, W. Legal Theory, 4thEdition. Stevens & Sons Limited. London. 1960.
Pound, Roscou. 1968:66, dalam Milovanovic, Dragan, A Primer in The Sociology of Law, 2ndEdition, Harrow and Heston Publishers. New York. 1994
Samosir, Osbin. “Berharap Peran Negara Mewujudkan Kesejahteraan Warga”, dalam Forum Mangunwijaya III: Negara Minus Nurani, 2009.
· Dibiayai oleh Direktorat Jenderal Pendidikan Tinggi, Departemen Pendidikan Nasional, sesuai dengan Surat Perjanjian Pelaksanaan Hibah Kompetitif Penelitian Sesuai Prioritas Nasional Nomor: 212/SP2H/PP/DP2M/V/2009, tanggal 30 Mei 2009.
·· Tim Peneliti seluruhnya dari Universitas Syiah Kuala, masing-masing mereka secara berurutan adalah Tenaga Pengajar Sosiologi Hukum pada Fakultas Hukum; Dosen pada Fakultas Teknik dan Ketua Pusat Studi Bencana; Staf Pengajar pada Fakultas Hukum; dan Dosen pada Fakultas Hukum.
